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關于美國光伏反規避調查初裁的解讀和分析

時間:2022-12-05  【轉載】   來自于:李燁 李吏 錦天城律師事務所

美國對柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南光伏產品的反規避調查從申訴開始就引起了很大爭議和各方關注。該調查反映了在關鍵的新能源領域中美產業之間的激烈競爭,以及美國政府對于光伏這一重要的新能源領域的產業政策調整和戰略考慮。

在第一次申訴失敗后,2022年2月8日,美國Auxin公司再次提交申訴。隨后,美國商務部于2022年4月1日正式發起反規避立案調查。2022年12月1日,美國商務部公布初裁結果,初步認定4家強制應訴企業沒有規避,4家強制應訴企業存在規避,但對涉案四國都作出了全國范圍(Country-wide)的肯定性規避認定,即從柬埔寨、泰國、馬來西亞或越南進口的光伏電池,無論是否組裝成組件,如果使用了中國生產的原料或部件,則認定為規避了美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令。

總的來說,雖然美國商務部作出了全國范圍的肯定性規避認定,但是預計絕大部分企業通過2年免稅期和調整供應鏈后仍然能夠維持對美國出口。這樣,美國商務部一方面能夠保證美國市場供應,另一方面通過在用于免稅的“聲明”(Certification)要求中加入對硅片和6種其他主材(銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA和接線盒)的非中國成分要求,迫使光伏產業在中國之外建立硅片和6種其他主材的供應鏈,從而達到全球供應鏈多樣化和減少對中國依賴的戰略目標,進而支持美國光伏產業的發展。

1. 反規避調查的產品范圍

本次反規避調查涉及在柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南完工的太陽能電池和組件,這些電池和組件使用中國生產的原料或部件,并從柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南出口到美國。美國商務部在初裁中明確了本次反規避調查的產品范圍。首先,為此次反規避調查目的,在中國境外生產的、使用中國硅料生產的硅片,不被認為是中國硅片。其次,被認為規避的電池和組件范圍較立案時發生了較大變化。具體產品范圍描述如下:

電池:

符合下列情形的電池被認為規避了美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令:(1)在柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南使用產自中國的硅片生產的;并且(2)符合美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令產品范圍的描述。

組件:

符合下列情形的組件被認為規避了美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令:(1)組件是由使用中國硅片在柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南生產的電池組裝而成的;并且(2)組件使用的其他6種主材(即銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA、接線盒)有2個以上(即至少3個)是在中國生產的。

也就是說,只要硅片和至少3個以上其他主材產于中國,該組件就屬于本次規避調查的產品范圍。反過來講,如果組件使用的電池不是用中國硅片生產的,則不在本次反規避調查的產品范圍之內;即使組件使用的電池是用中國硅片生產的,但是其他6種主材只有不超過2個(包括2個)是中國生產的,則也不在本次反規避調查的產品范圍之內。

反規避調查的產品范圍與用于免稅的第三種“聲明”直接相關,具體請見下文第4部分。

2.四家強制應訴企業不存在規避

在本次反規避調查中,美國商務部在每個國家選取了兩家企業作為強制應訴企業:柬埔寨 - BYD和New East,馬來西亞 - Hanwha和Jinko,泰國 - Canadian Solar和Trina,越南 - Boviet和Vina。

美國商務部初裁認定,New East、Hanwha、Jinko以及Boviet沒有規避,因此對上述公司作出否定性規避初裁。然而,從本質上講,這些公司和被認定存在規避的其他四家強制應訴企業在投資、生產設施、生產工序和成本結構方面并沒有實質區別,只是由于其他因素的事實差異使得這些公司被認定不存在規避,包括與中國光伏企業的關聯關系、本地研發活動、原料來源等。這里體現了美國商務部基于所有因素考慮作出認定的自由裁量權,勢必引起很大爭議,進而引發法院訴訟大戰。

3. 美國總統豁免令的影響

為滿足美國光伏市場的供應,2022年6月6日,美國總統簽署了第10414號令,宣布進入緊急狀態,并授權2年內(或緊急狀態結束前)豁免基于反規避調查而對進口自東南亞四國的太陽能電池和組件征收的反傾銷和反補貼稅。根據該總統令,2022年9月12日,美國商務部發布執行公告(自2022年11月15日生效),落實在2024年6月6日(或者緊急狀態結束)之前豁免征收由于本次反規避調查而征收的反傾銷和反補貼稅,并對于豁免征稅的產品范圍(Applied Entries)進行了規定;砻庹鞫惖漠a品范圍是指滿足以下5個條件的光伏電池或組件:

(1) 使用在中國生產的原料或部件在柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南生產;

(2) 從柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南出口到美國,沒有在其他國家進一步加工;

(3) 不屬于美國對光伏的兩次雙反調查的征稅范圍;

(4) 在2024年6月6日(或緊急狀態結束)之前進口至美國境內;

(5) 如果在2022年11月15日之后進口至美國境內,需要在2024年6月6日(或緊急狀態結束)之后180天內在美國使用或消費。

對于符合上述豁免情形的產品,需要通過用于免稅的第一種“聲明”(Certification),具體請見下文第4部分。

對于不符合上述豁免情形的產品,美國商務部將指示美國海關對2022年4月1日(反規避調查立案日)至2024年6月6日(或緊急狀態結束)期間來自柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的光伏電池和組件征收反傾銷和反補貼稅,除非符合用于免稅的第二種或第三種“聲明“要求,具體請見下文第4部分。

4. 用于免稅的“聲明”(Certification)

基于2年豁免期、4家沒有被認定規避的企業以及本次反規避調查的產品范圍,美國商務部在初裁中規定三種特定情形的產品可以通過“聲明”免于征稅,并提供了三套“聲明”模板。

(1) 第一種“聲明”,請見初裁附件IV:

第一種“聲明”是基于美國總統令的2年豁免期(或緊急狀態結束前),具體適用的產品范圍請見第3部分。第一種“聲明”模板要求出口商和進口商聲明產品屬于豁免征稅的產品范圍。關于適用主體,第一種“聲明”適用于東南亞四國的所有出口商,包括被認定沒有規避的出口商、被認定規避的出口商、沒有被選為強制應訴企業的出口商以及沒有參與反規避調查的出口商,此外還包括新設立的出口商和被適用AFA的出口商(即在反規避調查中沒有按照要求提交數量金額答卷的出口商)。

(2) 第二種“聲明”,請見初裁附件V:

第二種“聲明”適用于四家沒有被認定規避的強制應訴企業。第二種“聲明”模板要求出口商和進口商聲明產品是由這些強制應訴企業生產并出口至美國,且硅片來自特定的供應商,并經美國商務部認定不存在規避的情形。

(3) 第三種“聲明”,請見初裁附件VI:

第三種“聲明”適用于不在反規避調查產品范圍內的產品。第三種“聲明”模板要求出口商和進口商聲明電池或組件不是用中國硅片生產的,或者即使組件使用的電池是用中國硅片生產的,但是其他6種主材只有不超過2個(包括2個)是中國生產的。關于適用主體,第三種“聲明”適用于除被AFA出口商以外的其他出口商,包括被認定沒有規避的出口商、被認定規避的出口商、沒有被選為強制應訴的出口商、沒有參與反規避調查的出口商以及新設立的出口商,但是不包括被AFA的出口商。

上述“聲明”分為“進口商聲明”(Importer Certification)和“出口商聲明”(Exporter Certification),進口商和出口商需要分別簽署,并滿足以下具體要求:

“進口商聲明”:進口商必須簽署和保存“進口商聲明”,并保留一份副本以及所有支持性證據材料。除下文所述的例外,“進口商聲明”必須在清關時完成、簽署并注明日期。進口商或代理必須向美國海關提交“進口商聲明”和“出口商聲明”作為進口清關文件的一部分,將它們上傳到ACE的DIS系統中。此外,進口商的代理不可以代簽。

“出口商聲明”:出口商必須簽署和保存“出口商聲明”,并向進口商提供副本和所有支持性證據材料(如發票、采購訂單、生產記錄等)。除下文所述的例外,“出口商聲明”必須在發貨時完成、簽署并注明日期!俺隹谏搪暶鳌睉撚上蛎绹隹诩砥艺、馬來西亞、泰國或越南生產的太陽能電池或組件的一方作出。

“進口商聲明”和“出口商聲明”需要保存至(1)所涉及的貨物入境后五年;或(2)在美國法院對這些貨物的任何訴訟結束后三年,兩者較晚的時間!斑M口商聲明”和“出口商聲明”以及支持性證據材料需要接受美國商務部和美國海關的稽查。

例外安排:對于自2022年4月1日(反規避立案日)至在聯邦公報公布初裁之日期間尚未被清算(或清算尚未完成)的進口,應盡快完成并簽署“進口商聲明”和“出口商聲明”,要求不得晚于聯邦公報公布初裁之日后的45天。進口商和出口商可以選擇在一份“聲明”中涵蓋多筆進口,或者就每筆進口分別簽署“聲明”。另外,對于上述期間的進口,如果不符合第一種“聲明”要求的產品范圍,進口商需要向美國海關重新報關(Post Summary Correction),并繳納相應的保證金。

5. 對于無法免稅的進口所適用的稅率

在不符合上述三種用于免稅的“聲明”的情況下,反規避措施適用的保證金稅率如下:

(1) 如果東南亞四國出口商在中國光伏雙反案中已經有了單獨稅率,適用中國案的單獨稅率;

(2) 如果在中國光伏雙反案中沒有單獨稅率,那么適用供應中國硅片的出口商在中國光伏雙反案的單獨稅率;

(3) 如果不符合上述兩種情況,那么適用中國光伏雙反案的懲罰性最高稅,即238.95%的反傾銷稅率和15.24%的反補貼稅率。

6. 對于產業的影響

在2年豁免期結束前(即2024年6月6日之前或者緊急狀態宣布結束之前),東南亞四國所有出口商應該都會通過第一種“聲明”繼續對美國出口,因為第一種“聲明”的合規成本最低,風險最小,且對供應鏈沒有要求。

在2年豁免期結束后(即2024年6月6日之后或者緊急狀態宣布結束之后),沒有被AFA的出口商將通過第三種“聲明”繼續對美國出口。為了滿足第三種“聲明”要求,出口商需要調整供應鏈以滿足以下條件之一:(1)使用非中國硅片(無論硅料是否來自中國),或者(2)使用中國硅片、但是6種其他主材(即銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA、接線盒)中最多只有2種是中國生產的。這兩個條件是“或者”的關系,滿足其一即可。

預計在2年豁免期中,硅片和6種其他主材(即銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA、接線盒)生產商將在中國之外布局產能,東南亞四國出口商從而能夠在2年豁免期結束后滿足第三種“聲明”要求。這正是美國商務部的戰略考慮,迫使光伏產業建立中國之外的供應鏈,供美國產業所用,同時也保證足夠的市場供應以滿足美國下游需求。

當然,被認定沒有規避的出口商還可以通過第二種“聲明”出口。被認定沒有規避的出口商需要在第二種“聲明”中聲明這些產品由其生產和出口,并且需要提供硅片的來源。這些企業雖然被認定沒有規避,但仍可能選擇第三種“聲明”。第二種“申報證明”是基于調查期特定的硅片供應商以及調查期的特定事實,但是硅片供應商之后可能發生變化,并且美國商務部所依據的其他特定事實(例如成本結構、原料來源等)也可能發生變化。此外,美國海關稽查和潛在的反規避調查(EAPA)可能認定這些出口商不滿足第二種“聲明”要求,或者仍然構成規避,例如發現硅片供應鏈以及其他事實發生變化,由此帶來的后果將會非常嚴重,涉及大量的追溯補稅。相比之下,反而基于產品范圍的第三種“聲明”更能保證法律的確定性。

在通過“聲明”免稅出口的模式下,合規變得非常重要。進口商和出口商對于每一票美國銷售都要簽署“進口商聲明”和“出口商聲明”,并準備好支持性證據資料,保存好檔案,準備應對美國海關和美國商務部的稽查。如果在稽查中無法證明滿足“聲明”的要求,那么將會被要求繳納保證金?紤]到絕大部分東南亞四國出口商和供應硅片的中國出口商在中國光伏雙反案中都沒有自己的單獨稅率,保證金的稅率將適用懲罰性最高稅率(238.95%反傾銷稅和15.24%反補貼稅),這一后果難以承受。因此,相關企業必須提前做好供應鏈規劃,做好原料追溯體系和合規體系建設,并且在遇到美國海關或美國商務部稽查時第一時間認真應對。

最后,還存在兩種業務模式需要注意,即第三國生產的電池在東南亞四國組裝組件,以及在東南亞四國生產的電池在第三國組裝組件。按照初裁,這兩種模式下的組件是否能夠適用“聲明”存在不確定性。

7. 接下來的調查程序

美國商務部將在2022年12月至2023年2月期間對東南亞四國的8家強制應訴企業進行現場核查,之后還有書面評論和聽證會程序,反規避調查的終裁將于2023年5月1日公布。各方預計將對第二種和第三種“聲明”內容進行充分評論,特別是關于其他主材的成分要求,要求美國商務部在終裁中改變或澄清,因此“聲明”模板內容在終裁中可能會發生較大變化。

美國商務部的初裁內容比較復雜,我們在近日收到了行業協會和企業的大量詢問,為此我們對于初裁內容進行以上解讀和分析,供行業同仁參考,并不作為法律意見。

中國光伏產業由于全產業鏈和產業規模的優勢,在國際市場占據了主導地位,這與各國保護和支持本國光伏產業的產業政策發生了直接沖突,因此過去十年來持續爆發貿易摩擦。錦天城深耕行業,有幸持續為中國光伏行業提供服務,協助中國光伏行業應對了歐盟對中國光伏產品的反傾銷和反補貼調查并達成價格承諾以及后續法院訴訟和臨時復審、美國對光伏產品的201保障措施調查及到期復審、印度對中國光伏第一次和第三次反傾銷調查。此外,錦天城還代理頭部企業應對歐盟、美國、印度、加拿大和土耳其的貿易救濟調查,美國反規避調查,歐盟成員國海關和美國海關的稽查和審計,以及美國海關關于強迫勞動的稽查和合規體系建設。


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